从近年国内外特大地震看防震减灾工作的成就及其未来发展方向

四川省地震局  龚 宇

  世界各国一直都在为有效应对地震灾害、减轻地震灾害损失付出了长期的坚持不懈的努力。进入21世纪以来,在全球连续遭遇特大地震灾害的袭击、造成了巨大的人员伤亡和财产损失的同时,世界各国所付出的努力也在这些特大地震灾害中经受了检验,其中的成功经验和失败教训很值得总结和思考。通过对这些经验教训的总结和思考,可以看出,我国防震减灾事业确实取得了令人瞩目的成就,但随着社会的不断进步,以及现代科技的不断发展,防震减灾工作也需要在减灾实践中、在科技进步中不断汲取新鲜营养,从而不断提高社会抵御地震灾害的能力,有效地减轻地震灾害造成的损失。
一、40年来防震减灾工作成就概述
  如果以1966年邢台地震为防震减灾工作的起点,那么,经过这40多年的艰苦奋斗和不懈努力,防震减灾工作经历了从无到有,从单一的监测预报逐步演变为以“监测预报、震害防御、应急救援”等三大工作内容为核心的工作体系。2008年的汶川特大地震,对40年来的防震减灾工作进行了一次全面的检验。事实证明,40年来的防震减灾工作取得了巨大的成就,有效地减轻了地震灾害给人们生命财产造成的损失。
1. 法制建设方面
  40年来,四川省防震减灾法制建设取得了巨大的进展,形成了以《四川省防震减灾条例》为核心,以《四川省大型水库地震监测管理规定》、《四川省工程建设场地地震安全性评价管理规定》、《四川省地震监测设施和地震观测环境保护规定》、地震应急预案等政府规章为支撑的法制体系。这些法律规章的建立,加大了防震减灾的事业投入,基础设施建设投入不断增大,使防震减灾“3+1”工作体系得以逐步发展壮大。
2. 监测预报方面
  数十年的地震监测网络建设在经历了从模拟记录到数字记录的跃进后,地震监测能力和速报能力得到极大地提升,从而使得在全国任意地域发生一个破坏性地震,地震监测网络都能在震后15分钟内确定这个地震的位置和震级。有了这样的监测能力,就能够为政府抗震救灾决策及时提供最为重要的基础依据。
  尽管地震预报这一世界难题尚未被攻克,但在震后趋势判断方面却取得了较为有效的进展。近年来,几乎每一次我国大陆发生破坏性地震后,对震后趋势的判断基本上都还是准确的,这使政府在抗震救灾决策中能够较好地把握震情的发展趋势。
3. 震害防御方面
  汶川特大地震瞬间摧毁了数以万计的房屋,造成了巨大的灾害损失。但也应从中看到,还有很多按照抗震设防要求进行建设的房屋和工程设施,顽强地抵御住了这场特大地震灾害。最为典型的就是位于成都市上游的紫平铺水库,这座坝高156米,总库容达11亿立方米,距离汶川地震震中不到10公里的“巨无霸”,在这场特大灾难后依然屹立。这不能不说是抗震设防要求管理的卓越成果。
  早在汶川特大地震发生之前,防震减灾工作主管部门就已经意识到,农村民居的地震安全性是有效减轻地震灾害的重要途径之一。进入21世纪后,便开始着手推进提高农村民居地震安全性能的工作。汶川特大地震中,凡是在房屋建设中考虑了地震安全性能的农村民居,其震害明显轻于那些未采取抗震措施的农村民居。这项工作,不知使多少民众得以在这场灾难中幸免于难。
  地震科普知识普及一直是防震减灾工作的重点之一。为了更好地普及地震知识,四川省在新世纪以来一直致力于防震减灾科普示范学校的推广工作。在汶川特大地震中,地震灾区的防震减灾科普示范学校因具有较充分的地震科普知识,经常开展疏散演练,使得在校师生能够在地震发生后科学、及时、有序地撤离教室,在校师生伤亡极轻。
4. 应急救援方面
  自2001年国家地震灾害紧急救援队成立,至汶川特大地震发生之前,全国已有26个省份成立了省级地震灾害紧急救援队。在汶川特大地震抢险救灾工作中,国家地震灾害紧急救援队和全国各兄弟省份的地震灾害紧急救援队奔赴灾区,日夜奋战,挽救了无数的生命,成为汶川特大地震抗震救灾工作中一支以“挽救生命”为己任的、高度专业化的生命营救中坚力量。
在开展专业化的地震灾害紧急救援队伍建设的同时,各级防震减灾工作主管部门也在大力推进应急救援志愿者队伍建设。这些志愿者队伍在汶川特大地震抢险救援工作中发挥出了巨大的作用,是社会救援能力提升的具体展现。以德阳市旌阳区城南街道办事处地震志愿救护队为例,他们在汶川特大地震抢险救援工作中,从废墟中救出9名伤员,刨出126具尸体;同时还承担了诸如帮助百姓搭建帐篷,分发食品,转移伤员等大量的救灾工作。
40余年来,防震减灾工作取得的成就还有很多,都在汶川特大地震中经受了检验,这里限于篇幅,就不再一一叙述。总而言之,汶川特大地震检验出了防震减灾工作所取得的成效,证明过去的防震减灾工作确实起到了有效减轻地震灾害损失的作用,这是每一位从事防震减灾工作的干部群众长期艰苦努力的成果,应当在今后的工作中继续推进。
二、未来防震减灾工作的新特点
  通过近几年国内外特大地震灾害事件可以清晰地看到,防震减灾工作已经成为社会公共安全的重要组成部分,关系到社会和谐发展的根本。这就要求要在深刻理解防震减灾工作对象——地震灾害的实质的基础上,充分认识未来防震减灾工作的即将呈现出的新的特点。
1. 未来的防震减灾工作将更加强调社会管理职能
  汶川特大地震、东日本大地震都清晰地展示了,地震灾害其实就是因地震发生而造成的以房屋垮塌为主,其他公共突发事件同时并发的一种综合性灾害。
  由于我国公共突发事件采取的是“分类管理”的方式,很多行业在公共突发事件管理方面都已形成了行之有效的管理、防御和应对模式。但地震灾害的特殊性表明,当许多公共突发事件因地震的发生而同时并发时,其灾害的应对模式与单一灾种的应对模式存在着很大的差异,这种差异也会在其日常管理和防御工作中有所体现。因此,地震灾害的社会管理与一般意义上的公共突发事件的社会管理将有很大的差异。这是防震减灾工作在今后工作中亟待加强、亟待拓展的一项重要工作内容。
2. 未来的防震减灾工作将更加强调社会服务功能
  40年的防震减灾工作成果,以及汶川特大地震、东日本大地震的启示都清晰地表明,防震减灾工作就是以努力减轻地震灾害给人民生命财产造成的损失为最高工作纲领,服务于公众、服务于政府就是防震减灾工作的天然使命。同时,随着人民生活水平的不断提高,社会公众对生存环境要求越来越高,对地震安全方面的需求也日益增加。强化防震减灾工作的社会服务功能已然成为历史进步的必然要求。
  所以,未来的防震减灾工作,一定要将眼光聚焦于社会、公众和政府对地震安全的迫切需求。力争为社会、公众和政府提供更多的地震安全产品。
3. 未来的防震减灾工作将更加强调协调发展
  随着防震减灾工作社会管理和社会服务这两大功能的进一步体现,防震减灾三大工作体系不仅对科技支撑的要求更高,同时彼此之间也将高度融合。
  防震减灾三大工作体系对科技支撑提出更高的要求,符合科技发展和社会进步的客观规律,也是防震减灾工作不断提升的根本要求。同时,随着科技含量的不断提高,各技术手段能够提供更多的数据和服务,使得三大体系工作必将呈现出彼此交融的特点。比如,地震预警网络和烈度速报网络的技术基础属于监测体系,但其产出的数据却与应急救援体系密切相关;烈度速报网络所产出的数据必须与震害预测数据紧密结合才能产生更好的救灾效果。
  因此,未来的防震减灾工作需要用综合的、系统的观点进行全面的规划,这样才能使“3+1”工作体系协调发展。
4. 地震应急工作将成为防震减灾工作的综合展示平台
  纵观世上任何一种灾害的管理工作,都不是轰轰烈烈的,都不会是日常状态下社会公众和政府关注的主流。防震减灾工作的发展历程也证明了这一点。但是,既然是地震灾害管理工作,其工作成果终究需要检验,而最终的检验方式必然是根据灾害结果的严重程度来进行判定的。
  我们都知道,有效抵御地震灾害的主要途径是:有效的灾害防御工作和高效的应急行动。二者是相辅相成的。没有有效的灾害防御工作作为基础,震后应急行动就算是再高效所起到的作用也是有限,反之,没有高效的应急行动,防御工作的成果也难以得到很好的体现。因此,为了更好地向社会展示防震减灾工作成果,必须充分利用好地震应急活动这个大舞台。只有在这个大舞台上,防震减灾工作成果才能全方位地、集中地展示在社会面前,接受人民和政府的检验。汶川地震对我省40年防震减灾工作进行的全面检验就是一个很好的证明。
三、未来防震减灾工作的几个发展方向
  虽然过去40余年的防震减灾工作取得了令人瞩目的成就,但也应当清醒地意识到,汶川地震多去了8万多条生命,摧毁了数以万计的房屋,数百万人无家可归,这充分说明防震减灾工作距离政府、社会和民众的地震安全需求还存在较大的距离。
  回顾和总结汶川地震的抗震救灾实践经验,对照东日本大地震中所展现出来的防灾减灾工作经验,笔者认为,防震减灾工作应当根据当前社会对地震安全的需求,开拓新路子,汲取新技术,在继承中发展,不断丰富防震减灾工作内涵,从而更加有效地抵御地震灾害,更加有效地减轻地震灾害给人们生命财产造成的损失。
1. 法律与技术标准
  未来防震减灾工作将更加强调社会管理,但是应该用什么样的手段来进行有效的社会管理呢?如果借鉴住建、交通、水利等部门的社会管理经验,可以发现,完善的法律体系和标准体系是有效开展社会管理的重要前提条件。
  法律,是国家制定或认可的,由国家强制力保证实施的,以规定当事人权利和义务为内容的具有普遍约束力的社会规范[1]。而技术标准是指重复性的技术事项在一定范围内的统一规定[2]。根据上述定义,法律可以理解为社会管理的行政手段,标准可以理解为社会管理的技术手段,而这两种手段都是对社会有关行为的统一规范或规定,具有一定的强制性。
  因此,要想强化防震减灾的社会管理职能,首先需要加强和完善防震减灾法制体系建设,尽快构建完善的防震减灾技术标准体系。这是未来防震减灾工作必须尽快加强的重点问题。
2.地震预警
  从东日本大地震的经验来看,基于覆盖所有国土的地震监测网络还能为社会提供较好的预警服务。如东日本大地震后,政府通过广播、电视和卫星数据传输系统发布了地震警报,使数百万日本人在遭到大地震袭击前的大约一分钟就得知了地震的消息;也就是在地震预警警报发出后大约一分钟,第一次强烈震动撼动了首都东京地区,高层建筑开始摇晃,数百万人逃离建筑物[3]。再如,日本的高速铁路和核电站在遭受地震袭击后自动停运,将地震灾害的影响减小到了最低程度。
  上述事例表明,地震预警系统能够有效地减轻地震灾害造成的影响,必将成为今后地震监测预报体系中的重要发展方向。
3.烈度速报
  从汶川地震抗震救灾的实践经验看,地震发生后,在造成巨大人员伤亡的同时,也往往会导致交通、通讯等设施的破坏,从而导致政府在震后初期很难及时地从宏观上把握整个地震灾害情况,使政府决策层不得不凭经验、靠估计来决定抗震救灾重点和方向。
因此,迫切需要为政府在震后第一时间提供能够反映灾区灾害情况的宏观数据,如:何地受灾,受灾范围有多大,受灾程度如何等宏观数据,使政府能够始终把握救灾决策大方向。
  地震烈度速报能够很好地满足这一需要,因为地震烈度速报的最终产出成果,就是宏观反映灾区受灾情况的地震等烈度线图:不同的地震烈度代表着不同的受灾程度,等烈度线所圈定的范围代表着受灾范围。如果将地震烈度数据与镇海预测数据有机地结合起来,可能会取得更好的效果。
  所以,地震烈度速报也将成为地震监测体工作中的一个重要工作内容。
4.工程设施的应急功能
  东日本大地震发生后,学校成为了受灾人们的临时避难所。为什么日本的学校会成为避难所?原来,在日本,学校往往是当地最为坚固的房屋建筑之一,学校里牢固而宽大的建筑如体育馆、教室、宿舍等可以供民众临时避难休息。此外,学校的大操场还可以作为直升机的临时停机坪,因而救助机构也往往把学校当作一个临时的救助中心[4]。
  由此产生一个启示,即在工程设施的设计和建设过程中,不应只考虑工程设施本应具有的使用功能,还应该兼顾整个社会的防灾减灾需要,适当地附加一些应急功能。日本的学校就是一个很好的例子。这种将正常使用功能和紧急避险功能完美结合的日本学校,是日本能够有效抵御地震灾害的高效路径。推而广之,交通、通讯、电力等抗震救灾工作必须依赖的生命线工程,都可以参照这个思路进行设计和建设,使之在震后还能为抗震救灾工作提供基本的保障。这种投入小、见效大,将使用功能和应急功能有机结合的震前预防措施应当能为提高社会抗御地震灾害的能力起到突出的作用。
5.次生灾害的预测与评估
  日本是个多地震的岛国,而地震会引发海啸,这是众所周知的事情。但令人奇怪的是,这次东日本大地震所引发的海啸所造成的灾难远大于地震本身,难道日本对地震海啸没有作任何防范吗?
  二战后日本进行了大规模的填海造地,填海造地后修建的防波堤普遍只有3至5米高[5]。而本次地震造成的海啸高度超过了10米。以岩手县釜石市的防波堤为例。据说,它的两道堤坝号称世界上最高最坚固的,并且还申请了世界吉尼斯记录,但是面对高达10米的海啸,防波堤形同虚设,汹涌而至的海啸瞬间吞噬了整个市区[6]。
  由此可见,不是日本对海啸没有认识,而是海啸的危害程度被匪夷所思地低估了(也可能是受制于财力),从而导致了这场严重的灾难。再以汶川地震为例,汶川特大地震诱发的特大山地灾害(滑坡)是造成北川县城大量人员死亡的主要原因之一;地震诱发的山体滑坡造成的唐家山堰塞湖一度严重威胁着绵阳市数百万人的生命安全。
  这就引出一个重要的启示,即在开展抗震设防要求管理工作时,不能仅仅简单地只看见地震本身所可能造成的破坏,还应当看见地震可能诱发的、潜在的严重次生灾害(不仅包括自然界的次生灾害,还应当包括危化品泄露等次生灾害,日本福岛核泄漏事件就是一个很好的警示)。应当事先对极端严重的次生灾害的潜在危害程度进行充分的评估,在设计阶段就采取恰当的措施,制定充分的应对策略,从而达到有效防御地震灾害的目的。
  对极端严重的次生灾害评估应当纳入震害防御工作的管理范畴。
6.救援队伍的社会化管理
  汶川地震后,专业化的各级各类救援队伍如雨后春笋般地涌现出来。在四川省,截止2010年,就有省级专业救援队伍3支,地市级专业救援队17支,县级救援队伍、志愿者队伍更是数不胜数。
  那么,如何在抗震救灾工作中将这些互不统属的队伍捏合成为一个整体,让他们取长补短,真正起到“攻坚克难”的中坚作用?
这就需要在平时加强对这些队伍的业务指导,使之能够更好地承担地震灾害环境下的生命救援任务;需要在平时考量这些队伍的优劣长短,以便在抗震救灾时期能够扬长避短,充分发挥各个队伍的优势能力;需要在平时建立队伍间的应急联系渠道,以便抗震救灾时期的统一指挥和调度。
  这是一项社会性的管理工作,是未来地震应急救援工作中亟待开展的工作内容。
7.灾情获取与分析
  高效的救灾行动必须靠政府的正确的救灾决策,而政府的救灾决策则取决于政府对灾害情况的认识和了解。因此,灾情信息是政府抗震救灾的重要决策依据。作为防震减灾工作的主管部门,有责任和义务去及时获取灾情信息,及时分析判断,及时提取出有助于抗震救灾决策的关键信息,真正起到政府参谋助手的作用。
  汶川地震后,这一认识得到一定的重视,四川省地震局在恢复重建期间开始建设的“灾情快速收集上报接收处理系统”,就是试图加强防震减灾工作主管部门在灾情信息获取与分析方面的作用。但是,这项工作才刚刚起步,其建设规模还不足以满足抗震救灾工作的实际需要,特别是有关灾情获取、分析和处理的理论和方法尚需探索、建立、完善和提高,需要在今后的应急救援工作中给予高度的重视。
四、结语
  前已述及,地震灾害实际上就是许多突发事件因地震影响而同时或几乎同时发生的一种复合型灾害。因此,以抵御和应对地震灾害为目标的防震减灾工作需要摒弃单一且封闭的工作模式,需要有开放的视界和系统的思维,需要与社会各行各业紧密合作并为之提供地震安全服务,需要充分调动社会上的一切防灾、救灾资源并合理运用,这样的防震减灾工作才会有旺盛的生命力,才能不断地丰富和发展。
  本文系笔者个人的一点粗浅的认识,希望能起到抛砖引玉的作用。不当之处敬请指正。 

 

(作者观点不代表本网站立场)



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